Deferida | Autor(es): NIOMAR DE SOUSA NOGUEIRA // Ana Karenina Silva Ramalho Duarte // Rodrigo Frantz Becker // Alexandre Alves Feitosa // Danilo Barbosa de Santanna // Lisiane Ferrazzo Ribeiro // Eduardo Watanabe Oliveira // Caio Castelliano de Vasconcelos // Izabel Vinchon Nogueira de Andrade // Victor Guedes Trigueiro | Categoria: Advocacia | Cidade: Brasília - DF

PROGRAMA DE REDUÇÃO DE LITÍGIOS E DE APERFEIÇOAMENTO DA DEFESA JUDICIAL DA UNIÃO

Prática Deferida

Autor(es): NIOMAR DE SOUSA NOGUEIRA
Ana Karenina Silva Ramalho Duarte
Rodrigo Frantz Becker
Alexandre Alves Feitosa
Danilo Barbosa de Santanna
Lisiane Ferrazzo Ribeiro
Eduardo Watanabe Oliveira
Caio Castelliano de Vasconcelos
Izabel Vinchon Nogueira de Andrade
Victor Guedes Trigueiro

Categoria: Advocacia

Estado: Brasília - DF

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Descrição resumida

O Programa de Redução de Litígios e de Aperfeiçoamento da Defesa Judicial da União consiste em um conjunto de diretrizes e regras direcionadas a promover, no âmbito da Procuradoria-Geral da União (AGU), a criação de instrumentos referenciais autorizativos de reconhecimento da procedência do pedido em ações judiciais e de desistência e abstenção de recursos – considerando, em especial, os precedentes qualificados previstos no novo CPC –, oferecendo, para tanto, aos Advogados da União que atuam perante o Poder Judiciário Federal de todo o País, mecanismos de utilização desses instrumentos de forma coordenada, célere e desburocratizada, dando ensejo, assim, à extinção de milhares de processos judiciais. A partir do planejamento do programa (Despacho Conjunto nº 01/2012/DCM-DSP/PGU/AGU, de 15/04/2012), com o estabelecimento de diretrizes, fases e prazos para a construção dos seus pilares, foi analisada a jurisprudência do STJ e identificados, inicialmente, questões processuais e objetos de direito material sobre os quais já existia entendimento pacificado daquela Corte Superior de Justiça. Esse estudo fundamentou a elaboração dos primeiros Pareceres Referenciais, que orientaram a execução da 1ª geração do programa. A 1ª geração do programa, desenvolvida a partir de julho 2012, autorizava a abstenção e desistência de recursos perante o STJ. Seus resultados, devidamente monitorados e analisados, fundamentaram a instituição da 2ª geração do programa, no primeiro semestre de 2014, a qual avançou para a atuação perante os TRFs. A 3ª geração do programa, por sua vez, foi instituída em julho de 2016, a qual, impulsionada pelo novo CPC, autoriza o reconhecimento da procedência do pedido, além da abstenção e desistência de recurso, e seu alcance foi ampliado para o primeiro grau de jurisdição, permitindo a extinção dos processos no seu nascedouro.

Explique como sua prática contribui para o aperfeiçoamento da justiça.

É notória a nocividade do abarrotamento do Judiciário à satisfatória entrega da prestação jurisdicional à sociedade, e é induvidoso que os processos de que a União é parte representam uma grande parcela do estoque de processos do Judiciário Federal. Nesse contexto, a contribuição do Programa de Redução de Litígios para o aperfeiçoamento da Justiça consiste na criação de mecanismos que viabilizam, de forma célere e desburocratizada, a extinção de milhares de processos judiciais que tramitam no Judiciário Federal, a partir do reconhecimento da procedência do pedido e da abstenção e desistência de recursos por parte dos Advogados da União, conforme parâmetros estabelecidos em pareceres referenciais, previamente aprovados pela Procuradoria-Geral da União. Antes da instituição do Programa de Redução de Litígios, a abstenção de recurso judicial, considerado hoje um ato simples e comum, era uma opção muito burocrática e arriscada (desistência de recurso interposto e reconhecimento da procedência do pedido eram atos praticamente impossíveis de se efetivar), porque, nas restritíssimas hipóteses em que havia autorização para tanto, exigia-se a elaboração de uma nota ou parecer jurídico e sua submissão à chefia imediata, e, além disso, a cultura da Corregedoria da AGU, em regra, era de exigir a interposição de recurso. Por isso, o número de ocorrências de abstenção de recurso era desprezível. O Programa foi citado na 7ª edição do Anuário da Justiça e, também, foi objeto de notícia publicada no site do STJ, no dia 23/02/2014, sob o título: “Especial 25 anos – Os campeões de processos no Tribunal da Cidadania”. Na referida matéria, o STJ afirmou que a “União, que historicamente sempre esteve na liderança isolada do ranking das mais processadas, hoje ocupa a quarta colocação”, bem como que “[e]ssa mudança se deve, sobretudo, à decisão da Procuradoria-Geral da União (PGU) e da Advocacia-Geral da União (AGU) de abrir mão do empoeirado princípio, anteriormente adotado pela administração pública, de sempre recorrer em qualquer ação” e que a “adesão das duas instituições ao Programa de Redução de Litígios e de Aperfeiçoamento da Defesa Judicial foi formalizada na gestão do presidente do STJ, Feliz Fischer”. Em números, no período de julho de 2012 e abril de 2017, a execução do Programa de Redução de Litígios da PGU contribuiu para o aperfeiçoamento da Justiça promovendo a extinção de 51.541 processos, o que significa que foi evitada, na linha sequencial até STJ e o STF, a interposição de 170.171 recursos judiciais.

Desde quando sua prática está em funcionamento?

Data: julho/2012

Qual a principal inovação da sua prática?

A principal inovação da prática foi a criação dos pareceres referenciais, instrumentos que, a partir da análise de precedentes qualificados e de outros pronunciamentos dos Tribunais Superiores – sobre questões em relação às quais, ordinariamente, a União resistia à pretensão autoral até o último grau de jurisdição –, veiculam orientações autorizativas de que os Advogados da União que atuam perante o Judiciário reconheçam a procedência do pedido, abstenham-se de recorrer e desistam dos recursos já interpostos, procedendo a um simples registro no sistema, sem qualquer exigência burocrática, ou seja, sem a necessidade de elaboração individual de nota jurídica de solicitação de dispensa de recurso nem de sua subsequente submissão ao coordenador ou chefe do órgão em que exercem suas funções. Ditos pareceres referenciais estão previstos nas portarias autorizativas do Advogado-Geral da União, cuja edição foi proposta no âmbito do Programa de Redução de Litígios.

Explique como ocorreu o processo de implantação da prática.

O Programa de Redução de Litígios e de Aperfeiçoamento da Defesa Judicial da União foi concebido a partir da constatação de que: 1) nos anos de 2010 e 2011, segundo estudo estatístico elaborado pela PGU, 84% dos acórdãos preferidos pelo STJ nos recursos interpostos pela União lhe foram desfavoráveis, sendo que, destes, os agravos regimentais tiveram o índice de insucesso de 93%; 2) o prolongamento da tramitação de recursos sabidamente inviáveis, além de contribuir para o estrangulamento do Judiciário e para o aumento do custo do funcionamento da máquina judiciária e da própria AGU, comprometia a credibilidade da União perante o Judiciário e, ademais, impedia que a AGU concentrasse seus esforços no aperfeiçoamento das teses de defesa da União nas ações classificadas como relevantes. A 1ª geração do programa foi planejada para ser desenvolvida em cinco fases, e foi direcionada, principalmente, à atuação da PGU perante o STJ. Inicialmente, consistiu na identificação, no âmbito do STJ, dos casos em que, invariavelmente, óbices intransponíveis de natureza processual impediam o seguimento dos recursos judiciais da União, bem como das hipóteses de direito material que representavam o maior percentual de iterativa inadmissibilidade ou negativa de provimento desses recursos. Ato seguinte, foram elaborados 14 Pareceres Referenciais relativos aos objetos identificados, nos quais foi sugerida a adoção das medidas adequadas à solução de cada caso, conforme as suas particularidades, com foco na redução de litígios (desistência de recursos interpostos, abstenção da interposição de recurso e edição de súmulas ou instruções normativas). A fim de possibilitar os registros e o monitoramento das desistências e abstenções de recursos, foram criados códigos específicos para abstenção e desistência de recurso, indicativos das aplicações dos pareceres referenciais, viabilizando a extração, do sistema interno de controle de ações judiciais, de informações acerca do desenvolvimento da execução do programa, inclusive sobre o fundamento de cada abstenção e desistência, bem como sobre os índices relativos a cada órgão da PGU do qual se originam os recursos objeto das abstenções e das desistências. Os referidos pareceres referenciais provocaram a edição, por parte do Advogado-Geral da União, da Portaria AGU nº 260/2012, que dispõe sobre a autorização para desistência de recursos no âmbito do STJ, e, também, de várias Instruções Normativas e Súmulas da AGU, autorizando a abstenção e a desistência de recursos judiciais. No início do primeiro semestre de 2014, passados os primeiros 18 meses de execução do Programa, a PGU, por meio do Despacho nº 075/2014/NSN/DCM/PGU/AGU, elaborou um relatório analítico dos respectivos resultados, consignando que, no período, entre outros indicadores de desempenho, houve um incremento de 154% na redução de litígios em comparação com o período anterior, o que provocou, somente no STJ (ou seja, sem considerar o custo do processo na AGU), uma economia de cerca de R$ 6.242.863,00 (seis milhões, duzentos e quarenta e dois mil, oitocentos e sessenta e três reais). Os dados extraídos do referido relatório revelaram a grande inovação provocada pela execução do programa, sobretudo com base nas seguintes constatações: 1) houve um acentuado e imediato aumento do número de abstenção de recursos perante o STJ; 2) já no primeiro trimestre, ocorreu um cruzamento entre a linha indicativa do número de abstenção efetivadas na oportunidade da intimação da decisão monocrática (em 2011: 10%; em 2013: 79%) e aquela indicativa do número de abstenções levadas a efeito somente após a publicação do acórdão (em 2011: 90%; em 2013: 21%), demonstrando que houve uma substancial melhoria da qualidade da abstenção (que, na esmagadora maioria dos casos, passou a ser realizada na fase da decisão monocrática). No período citado – concentradamente nos períodos dos mutirões específicos para esse fim (julho de 2012, janeiro de 2013 e julho de 2013) –, foi efetivada, no STJ, a desistência de 537 (quinhentos e trinta e sete) recursos interpostos pela União. Anteriormente à instituição do programa, diferentemente, a PGU jamais levou a efeito qualquer desistência de recurso perante o STJ. A razão é simples: não havia, até então, na história da PGU, autorização para a adoção dessa medida perante aquele tribunal. Os efeitos das desistências e abstenções de recursos inviáveis e, por outro lado, do aperfeiçoamento dos recursos da União foram sentidos especialmente no resultado dos agravos regimentais interpostos pela União contra as decisões monocráticas. De fato, o índice de êxito da União nesses recursos – que, em 2010, ficou abaixo da média geral de êxito no STJ (conforme dados extraídos do site do STJ) e, em 2011, oscilou entre um pouco acima e um pouco abaixo da média –, subiu vertiginosamente desde 2012 e fechou o ano de 2013 com o seu índice de êxito em cerca de 30%, correspondente a mais que o quádruplo da média geral de êxito no STJ (cerca de 7%). Na mesma oportunidade, foi evidenciado que programa oferecia mecanismos que recomendavam a efetiva ampliação do seu alcance para além das fronteiras do STJ e da PGU, medida que, por consectário lógico, potencializaria os seus efeitos, trazendo imensos benefícios à União e à sociedade, o que fez com a PGU instituísse, em julho de 2014, a 2ª geração do programa, direcionada à atuação das Procuradorias-Regionais da União (PRUs) perante os Tribunais Regionais Federais (TRFs) a partir da prolação do acórdão. No início da execução da 2ª geração do programa, foram realizados mutirões de desistência de recursos especiais, recursos extraordinários e agravos em todos os Tribunais Regionais Federais. Em 2011, o índice de abstenção de recurso por parte dos Advogados da União que atuam nos TRFs era inferior a 10% (dez por cento). Após a instituição da 2ª geração do programa, o número de abstenções superou o número de interposição de recursos. No âmbito do STJ, no período de julho de 2012 a março de 2015, os Advogados da União que atuam no STJ abstiveram-se de interpor 12.085 (doze mil e oitenta e cinco) e desistiram de 539 (quinhentos e trinta e nove) recursos já interpostos, totalizando 12.624 processos extintos. Esse número, segundo estudo realizado pela PGU (considerando o número de recursos sequenciais que, antes da instituição do programa, eram interpostos ordinariamente nos casos objeto das abstenções e desistências), significa que deixaram de interpostos, sequencialmente, 21.566 recursos perante o STJ. Por sua vez, no mesmo período, os Advogados da União que atuam nos TRFs abstiveram-se de interpor 21.122 (vinte e um mil, cento e vinte e dois) recursos e desistiram de 1.939 (mil, novecentos e trinta e nove) recursos já interpostos, totalizando 23.624 processos extintos. Em consequência da extinção desses processos, os Advogados da União que atuam nas PRUs evitaram, nos respectivos processos, até a última instância do STJ, segundo o mesmo estudo da PGU, a interposição sequencial de 96.856 (noventa e seis mil, oitocentos e cinquenta e seis) novos recursos (24.214 recursos evitados nos próprios TRFs e 72.642 recursos evitados no STJ). A execução do Programa no STJ e nos TRFs evitou que o STJ tivesse que se debruçar sobre 94.208 recursos, sendo 72.642 que deixaram de subir dos TRFs e 21.566 que decorrem de abstenções e desistências efetivadas no próprio STJ. Portanto, no período de julho de 2012 a março de 2015, somados os recursos evitados decorrentes das desistências e abstenções de recurso levadas a efeitos nos TRFs e no STJ, atuação dos Advogados da União na execução do Programa de Redução de Litígios evitou que o STJ e os TRFs tivessem que proferir, no total, 118.422 (cento e dezoito mil, quatrocentos e vinte dois) decisões judiciais. Atualmente, encontra-se em execução a 3ª geração do programa, com fundamento na Portaria AGU nº 487, de 27 de julho de 2016, que autoriza o reconhecimento da procedência do pedido e a desistência e abstenção de todo e qualquer recurso em todos os graus de jurisdição.

Quais os fatores de sucesso da prática?

1) A criação dos Pareceres Referenciais e sua aplicação direta pelos Advogados da União, sem a burocrática necessidade de elaboração de justificativa técnica individual e sua submissão ao coordenador ou chefe dos órgãos em que atuam; 2) O apoio do Procurador-Geral da União e do Advogado-Geral da União, inclusive com a edição das portarias autorizativas propostas no âmbito do programa; 3) O envolvimento dos Advogados da União dos órgãos de execução da PGU, sem o que não haveria condições de execução do programa; e 4) A parceria com o Superior Tribunal de Justiça e com os Tribunais Regionais Federais.

Quais as difuldades encontradas?

1) A cultura de litigiosidade que imperava na AGU, e que ainda existe em grande medida; 2) A falta de autonomia dos Advogados da União, que, mesmo na hipótese de existência de súmula ou instrução normativa da AGU, sempre foram orientados a elaborar notas técnicas de solicitação de dispensa de recurso e submetê-las aos coordenadores ou chefes dos seus órgãos, fato que também implicava uma imensa e custosa burocracia; 3) O histórico de atuação da Corregedoria da AGU, repleto de exemplos de aplicação de punição a Advogados em casos de ausência de recurso. 4) dificuldade na identificação, tanto na AGU quanto no Judiciário, dos processos elegíveis para fim de reconhecimento da procedência do pedido ou abstenção ou desistência de recurso, em função da ausência de uma precisa classificação do objeto e de um sistema de informática integrado entre as instituições.

Descreva resumidamente as atuais etapas de funcionamento da prática.

Na 3ª geração do programa, com fulcro na Portaria AGU nº 487/2016, a PGU ampliou significativamente o alcance do Programa de Redução de Litígios abarcar o modelo de precedentes qualificados introduzidos pelo novo CPC/15 e modernizou os seus indicadores de desempenho, bem como seus instrumentos de registro e resgate da informação. Com efeito, no que diz respeito ao alcance do programa, a 3ª geração evoluiu em dois pontos em relação à 2ª geração: 1) autoriza, além da abstenção e desistência de recurso, o reconhecimento da procedência do pedido; e 2) avança para o primeiro grau de jurisdição (a 2ª geração do programa só autorizava a atuação após a prolação de acórdão pelos TRFs), permitindo o reconhecimento da procedência do pedido antes mesmo da contestação. Incidindo qualquer das hipóteses previstas na Portaria AGU nº 487/2016 (a título de exemplo: acórdão do STF, do STJ ou do TST em sede de repetitivo, de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência), a PGU elabora e divulga parecer referencial específico, orientando o reconhecimento da procedência do pedido ou a abstenção ou desistência de recurso, conforme o caso, nos processos que tratam do respectivo tema. Para tanto, o Advogado da União que atua no feito tem independência para adotar a medida que entender cabível, conforme os parâmetros estabelecidos no parecer referencial, sem necessidade de submissão do seu entendimento a coordenador ou chefe do órgão. Não há necessidade, também, de o Advogado da União despender seu tempo elaborando nota ou parecer para justificar o seu comportamento. Exige-se tão somente que o Advogado registre a sua atividade (reconhecimento da procedência do pedido ou abstenção ou desistência de recurso) no sistema interno de controle de ações judiciais, indicando, simplesmente, o dispositivo da Portaria AGU nº 487/2016 e o parecer referencial que fundamenta a sua atuação. Quanto a essa exigência, contudo, conforme consignado no parágrafo inaugural deste tópico, cumpre ressaltar que a PGU modernizou os instrumentos de registros relativos ao Programa de Redução de Litígios, facilitando significativamente o trabalho dos Advogados da União. Nesse sentido, a PGU disponibiliza aos Advogados da União, no Sistema AGU de Inteligência Jurídica – SAPIENS, um banco de notas jurídicas do Programa de Redução de Litígios, cada uma com um código específico (ID), indicativas do fundamento normativo e do parecer referencial aplicado, para todas as hipóteses previstas na Portaria AGU nº 487/2016. As atividades do Programa de Redução de Litígios (reconhecimento da procedência do pedido e abstenção e desistência de recurso) também possuem, cada uma, com um código específico (ID). Assim, a PGU dispõe de meios de monitoramento da aplicação do programa, podendo, desde a expedição dos pareceres referenciais, gerenciar a atuação dos Advogados da União perante o Judiciário, em todo o País, em relação a cada um dos temas que lhe são objeto. Lançando mão dos referidos instrumentos, a PGU tem condições, por exemplo, de identificar eventuais atuações que contrariam orientação veiculada em determinado parecer referencial e, a partir disso, adotar a medidas necessárias à correção de rumos. Considerando a mudança de paradigma e os alicerces firmados a partir da consolidação da cultura institucional de redução de litígios, a AGU se mostra preparada para, cada vez mais, contribuir para o aperfeiçoamento da justiça.

Infraestrutura

Na 3ª geração do programa, com fulcro na Portaria AGU nº 487/2016, a PGU ampliou significativamente o alcance do Programa de Redução de Litígios abarcar o modelo de precedentes qualificados introduzidos pelo novo CPC/15 e modernizou os seus indicadores de desempenho, bem como seus instrumentos de registro e resgate da informação. Com efeito, no que diz respeito ao alcance do programa, a 3ª geração evoluiu em dois pontos em relação à 2ª geração: 1) autoriza, além da abstenção e desistência de recurso, o reconhecimento da procedência do pedido; e 2) avança para o primeiro grau de jurisdição (a 2ª geração do programa só autorizava a atuação após a prolação de acórdão pelos TRFs), permitindo o reconhecimento da procedência do pedido antes mesmo da contestação. Incidindo qualquer das hipóteses previstas na Portaria AGU nº 487/2016 (a título de exemplo: acórdão do STF, do STJ ou do TST em sede de repetitivo, de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência), a PGU elabora e divulga parecer referencial específico, orientando o reconhecimento da procedência do pedido ou a abstenção ou desistência de recurso, conforme o caso, nos processos que tratam do respectivo tema. Para tanto, o Advogado da União que atua no feito tem independência para adotar a medida que entender cabível, conforme os parâmetros estabelecidos no parecer referencial, sem necessidade de submissão do seu entendimento a coordenador ou chefe do órgão. Não há necessidade, também, de o Advogado da União despender seu tempo elaborando nota ou parecer para justificar o seu comportamento. Exige-se tão somente que o Advogado registre a sua atividade (reconhecimento da procedência do pedido ou abstenção ou desistência de recurso) no sistema interno de controle de ações judiciais, indicando, simplesmente, o dispositivo da Portaria AGU nº 487/2016 e o parecer referencial que fundamenta a sua atuação. Quanto a essa exigência, contudo, conforme consignado no parágrafo inaugural deste tópico, cumpre ressaltar que a PGU modernizou os instrumentos de registros relativos ao Programa de Redução de Litígios, facilitando significativamente o trabalho dos Advogados da União. Nesse sentido, a PGU disponibiliza aos Advogados da União, no Sistema AGU de Inteligência Jurídica – SAPIENS, um banco de notas jurídicas do Programa de Redução de Litígios, cada uma com um código específico (ID), indicativas do fundamento normativo e do parecer referencial aplicado, para todas as hipóteses previstas na Portaria AGU nº 487/2016. As atividades do Programa de Redução de Litígios (reconhecimento da procedência do pedido e abstenção e desistência de recurso) também possuem, cada uma, com um código específico (ID). Assim, a PGU dispõe de meios de monitoramento da aplicação do programa, podendo, desde a expedição dos pareceres referenciais, gerenciar a atuação dos Advogados da União perante o Judiciário, em todo o País, em relação a cada um dos temas que lhe são objeto. Lançando mão dos referidos instrumentos, a PGU tem condições, por exemplo, de identificar eventuais atuações que contrariam orientação veiculada em determinado parecer referencial e, a partir disso, adotar a medidas necessárias à correção de rumos. Considerando a mudança de paradigma e os alicerces firmados a partir da consolidação da cultura institucional de redução de litígios, a AGU se mostra preparada para, cada vez mais, contribuir para o aperfeiçoamento da justiça.

Equipe

Compõem a equipe, além dos Advogados da União identificados como autores, os servidores do Departamento de Servidores da PGU e todos os Advogados da União que atuam nos órgãos de execução da PGU (PGU-sede, Procuradorias da União, Procuradorias-Seccionais da União).

Outros recursos

Não foram utilizados outros recursos, além daqueles ordinariamente disponibilizados para o exercício das atribuições rotineiras das atribuições dos Advogados da União que atuam no Contencioso.

Parceria

A execução do Programa de Redução de Litígios somente tem efetividade porque a PGU tem o Superior Tribunal de Justiça e os Tribunais Regionais Federais como parceiros.

Equipamentos e sistemas

Os equipamentos e o sistema Microsoft Lync, utilizados na execução do Programa de Redução de Litígios, são disponibilizados aos Advogados da União pela AGU para o desenvolvimento das suas atribuições ordinárias.

Orçamento

As recursos financeiros utilizados na execução do programa com passagens e diárias foram e são extraídos das dotações ordinárias da AGU, não havendo qualquer custo adicional para a sua execução.

Parceiros Institucionais

Apoio